Les contrôles du gestionnaire et du comptable sur les pièces justificatives.

 

Dans l’ «  Espace réservé » un document complet fait par votre serviteur sur la question du contrôle de l’agent comptable et le travail partagé entre le GM et l’AC au niveau des pièces justificatives des dépenses et des recettes.

 

Le contrôle du comptable : voir la jurisprudence.

 

Les opérations liées à l’exécution des recettes et des dépenses prévues au budget incombent à deux personnes : au chef d’établissement, ordonnateur (mais le plus souvent c’est le gestionnaire qui en assure la réalisation), et à l’agent comptable.

Il convient que le gestionnaire comme l’agent comptable reste dans son domaine de compétence ; et que chacun maîtrise la totalité de ses compétences. Cette séparation entre gestionnaire et comptable n’exclue pas bien sûr une coopération indispensable, mais qui doit rester respectueuse du champ de compétence de chacun.

Le gestionnaire comme l’agent comptable doivent donc parfaitement connaître les textes et notamment ceux qui traitent des pièces que l’ordonnateur doit fournir au comptable pour qu’il puisse exercer son contrôle. La connaissance des pièces justificatives des recettes et des dépenses n’est pas l’apanage du comptable ; au contraire, elle concerne au premier chef le gestionnaire chargé de les fournir à l’appui des mandats et ordres de recettes ; le comptable se chargeant de les contrôler. La connaissance par le gestionnaire des règles précisées dans ce document et de la liste des pièces justificatives des dépenses prévues par le décret du 25 mars 2007 est donc une des bases du succès d’une collaboration harmonieuse.

 

       

 

Le contrôle des ordres de recettes.

 

Les ordres de recettes dépendent souvent, directement ou indirectement, de la légalité de décisions ou d’actes administratifs de l’EPLE dont découlent les droits et les créances des usagers. Il appartient au gestionnaire pour le compte de l’ordonnateur de réaliser les opérations de recettes.

Il doit constater tous les droits nés au profit de l’établissement vis-à-vis des tiers, et déterminer le montant exact de la créance dans les conditions prévues pour chacune d’elles. En outre le gestionnaire doit veiller à émettre sans tarder les ordres de recettes :

- dés notification de la subvention ou de la dotation octroyée par la collectivité de rattachement ou par l’Etat dans le cas d’une recette non affectée,

- dés utilisation en dépenses de la recette affectée et sans attendre forcément la fin de l’opération (exemple subvention dont les dépenses correspondantes s’étalent sur l’année),

- dés le déclenchement de la prestation pour les recettes liées aux services et aux prestations (exemple objets confectionnés, hébergement de stagiaires…).

 

Cette exigence d’adresser au comptable selon une périodicité réduite les divers ordres de recettes est une des conditions d’une gestion efficace et harmonieuse d’un établissement. A noter que l’émission des titres de recettes doit avoir lieu au cours de l’exercice pendant lequel l’établissement est devenu créancier sous peine de fausser le résultat du compte financier.

 

Une autre exigence est celle de la « qualité » des ordres de recettes transmis. On peut citer :

- la légalité des bases de la liquidation avec en pièce jointe l’acte ou l’indication de ces bases,

- l’exactitude des calculs de la somme à recouvrer par le comptable (calculs détaillés avec coût unitaire permettant le contrôle du comptable),

- l’identification du débiteur pour pouvoir recouvrer la créance.

A ce propos on pourra consulter la page de ce site sur le recouvrement des recettes avec notamment les mentions indispensables de l’OR.

 

Comme pour les dépenses, le comptable devra s’assurer de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégataire signataire de l’OR.

 

Si le contrôle des pièces justificatives de la dépense est relativement simple dans la mesure ou il suffit de se référer au décret du 25 mars 2007, il n'existe pas de texte réglementaire fixant les pièces justificatives des recettes. Sans liste détaillée, il convient donc de se référer au code de l'éducation qui dispose à son article R 421-66 que les recettes sont liquidées par l'ordonnateur sur les bases fixées par la loi, les règlements, les décisions de justice et les conventions.

 

Pour chaque ordre de recette, le comptable devra donc s’assurer qu’il dispose de la base légale pour vérifier la recette. Il devra également s’assurer que l’ordre de recette et ses pièces sont suffisamment précis et explicites. Pour ce faire il peut se mettre dans la situation du juge des comptes qui ne connaît pas le fonctionnement ou la gestion de l’EPLE et qui devra donc se contenter des seules pièces à sa disposition. La réponse à la question « ai-je entre les mains la totalité des pièces me permettant de juger de la légalité, de la régularité, de l’exactitude des calculs et de l’imputation de la recette, ainsi que des éléments pour la recouvrer le cas échéant ? » devrait pouvoir servir de base pour le contrôle du comptable.

 

Parmi les pièces justificatives des ordres de recettes on peut ainsi citer : les bordereaux des droits constatés (DP, voyages) ainsi que les actes fixant les différents tarifs applicables dans l'EPLE adoptés soit par le CA soit par la collectivité de rattachement, les notifications de subventions ou de versement dans le cas de la TA et le cas échéant la liste des mandats ou les bordereaux s'y rattachant lorsqu'il s'agit de dépenses spécifiques ou affectées. Par ailleurs, on retiendra la délibération du CA pour les dons et legs.

Exemples : pour l’OR d’une subvention, il semble nécessaire de joindre l’avis d’attribution, la copie ou le détail des factures concernées afin de vérifier l’adéquation de la recette ; pour l’OR d’une participation des familles on joindra l’acte autorisant la recette et le détail des débiteurs avec les montants unitaires ; pour un OR d’objets confectionnés on trouvera l’acte du CA fixant les tarifs et les bulletins de fabrication ; etc…

 

Pièces à joindre :

- Les annulations de recettes

État précisant, pour chaque titre, l'erreur commise.

En application de l’article 12 du décret du 29.12.1962, les comptables sont tenus d’exercer, dans la limite des éléments dont ils disposent, le contrôle de la régularité des annulations des ordres de recettes. Ils sont notamment tenus de s’assurer que les réductions ou annulation de recettes ne sont effectuées qu’aux fins de rectification d’erreurs matérielles (et non pour annuler une créance irrécouvrable par exemple). A défaut de ce contrôle, le comptable engage sa responsabilité.

- Les trop-perçus

Restitution du trop-perçu et reversement :

Etat de liquidation dressé par la personne ayant ordonnancé le versement initial portant mention de la nature de la recette, du montant à restituer et des motifs de la restitution.

 

 

Le contrôle des dépenses.

 

En matière de dépense le comptable procède à un contrôle de la régularité et non d’opportunité ou de légalité.

Les articles 12 b et 13 du décret n° 62-1587 précité donnent la liste exhaustive des contrôles que l’agent comptable est tenu d’exercer à l’égard des mandats qui lui sont présentés par l’ordonnateur. Ces contrôles concernent :

 

-  la qualité de l’ordonnateur : L’agent comptable doit veiller à ce que les mandatements soient effectués par des personnes dûment accréditées. Les seuls ordonnateurs accrédités auprès de l’agent comptable sont le chef d’établissement ou son suppléant nommé conformément aux dispositions de l’article R 421-13 du code de l’éducation. Par ailleurs le chef d’établissement peut déléguer au préalable et par écrit, sa signature pour l’exercice de ses fonctions d’ordonnateur, à son adjoint ainsi qu’au gestionnaire dans le cadre de ses compétences. Il appartiendra donc à l’agent comptable de vérifier, le cas échéant, la conformité de l’acte de délégation qui lui sera transmis par l’ordonnateur.

 

-  la disponibilité des crédits : A la date du paiement le comptable doit contrôler que les crédits sont régulièrement ouverts et  suffisants (non « consommés »)

 

-  l’exacte imputation budgétaire ce contrôle est complémentaire du précédent, les dépenses doivent être imputées aux chapitres et comptes qu’elles concernent selon leur nature et leur objet.

 

-  le caractère libératoire du règlement : le comptable doit vérifier que le paiement est bien effectué au bénéfice du créancier réel (contrôle des références bancaires) et prendre garde à l’existence d’une éventuelle cession de créance à un organisme financier (loi Dailly). En cas de cession de créance, le paiement doit être effectué par l’EPLE au cessionnaire (organisme financier à qui est transmis la créance) et non au cédant (qui transmet la créance).

 

-  la validité de la créance ; le contrôle porte sur :

- la certification du service fait,

- l’exactitude des calculs de la liquidation,

- le contrôle du caractère exécutoire des actes du CA (contrats et conventions.),

- la vérification des pièces justificatives réglementaires. La liste des pièces nécessaires à l’appui de chaque type de dépenses est prévue, par l’article D1617-19 (annexe 1) du code général des collectivités territoriales  (Facture, mémoire selon la liste des pièces prévues dans l’annexe : mentions obligatoires, RIB, inscriptions de la Société aux registres, etc.).

- l’application des règles de prescription quadriennale.

- l’absence d’opposition.

 

- la disponibilité de la trésorerie

 

 

Les précisions apportées par l’instruction n° 07-024 MO du 30 mars 2007 relative aux pièces justificatives des dépenses du secteur public local :

 

Contrôler la présence des pièces exigées.

La liste ayant un caractère exhaustif, le comptable n’a pas à exiger des pièces qui ne sont pas prévues par la liste des pièces justificatives et il n’y a pas lieu d’engager sa responsabilité s'il a payé une dépense qui y est répertoriée sans exiger de pièces supplémentaires par rapport à celles mentionnées par cette liste. Cela n’est pas inutile à rappeler aux AC qui exigent des pièces inutiles qui compliquent à la fois leur travail et celui des gestionnaires. Le métier est suffisamment complexe sans qu’il soit besoin d’y rajouter des contraintes supplémentaires. Toutefois, une pièce énumérée par la liste peut être constituée par "l'ensemble indissoluble" de plusieurs documents. Enfin, le comptable ne saurait ignorer, lors de ses contrôles, une pièce non répertoriée par la liste mais transmise par l'ordonnateur ; ce qui peut dans certains cas se traduire aussi par le fait qu’il est inutile de donner au juge des bâtons pour se faire battre en exigeant des pièces non prévues.

 

Contrôler la régularité en la forme des pièces justificatives.

Pour autant, au-delà du contrôle de la présence de toutes les pièces, énumérées par cette liste, à l'appui du mandat transmis par l'ordonnateur, le comptable doit également vérifier la régularité de ces pièces justificatives, étant immédiatement précisé qu’en vérifiant ce contenu, il ne peut toutefois "subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur. Il ne peut soumettre les mêmes actes qu'au contrôle de légalité qu'impose l'exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire". Ainsi, le contrôle du comptable ne porte que sur la régularité formelle des pièces transmises. Il ne doit pas être étendu à une vérification de la légalité au fond des actes transmis, et notamment à l'intérêt public de la dépense en cause. Sur cette question complexe, on peut utilement consulter le point 3.2.2 de l’instruction qui donne notamment des exemples de jurisprudence.

 

Un contrôle du comptable limité, mais quand même un contrôle.

Toutefois, l’interdiction faite au comptable de se faire juge de la légalité interne des actes qui lui sont produits ne doit pas conduire à priver de toute portée ses contrôles.

Le comptable a l’obligation de demander à l'ordonnateur de justifier les incohérences des pièces qui lui sont produites. Il convient de souligner que l’examen de la cohérence des pièces justificatives doit être réalisé à partir de l’ensemble des éléments dont dispose le comptable.

Le comptable a également l’obligation d'interpréter les pièces justificatives dans le cadre de la réglementation en vigueur "Pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent exercer leur contrôle sur l'exactitude des calculs de liquidation et la production des justifications et il leur appartient d'interpréter conformément aux lois et règlements en vigueur les actes administratifs qui en sont l'origine" (Conseil d’Etat, 8 novembre 2000, ministre de l'Economie contre Mme Kammerer).

 

Contours du contrôle du comptable.

Par une décision en section du contentieux le 8 février 2012 le Conseil d'Etat a reprécisé les contours du contrôle du comptable public sur les pièces justificatives d'une dépense.

Selon les termes du rapporteur public Xavier de Lesquen, le comptable ne peut se faire juge de la légalité de telles pièces, il lui appartient de déterminer si elles sont suffisantes pour justifier l'engagement de la dépense.
Le Conseil d'Etat considère ainsi qu'il revient aux comptables « d'apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée; que pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l'ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d'une part, complètes et précises, d'autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l'objet de la dépense telle qu'elle a été ordonnancée. »

Les agents comptables n'ont donc pas le pouvoir de se faire juges de la légalité des pièces et actes qui leur sont transmis à l'appui des demandes de paiement ; en revanche, lorsque les pièces justificatives fournies sont insuffisantes pour établir la validité de la créance, il appartient aux comptables de suspendre le paiement jusqu'à ce que l'ordonnateur leur ait produit les justifications nécessaires.

 

Toute la problématique du contrôle des pièces justificatives des dépenses est développée dans les pages suivantes.

 

 

La suspension (rejet) d’un paiement par le comptable, sa réquisition par l’ordonnateur.

 

Un document de l’académie de Lille (oct 2007) sur la suspension du paiement de la part du comptable et sa réquisition par l’ordonnateur.

Un autre document sur la procédure de réquisition : Voir le fichier joint en PDF.

Extrait de l’instruction n°07-024 MO du 30 mars 2007 concernant la suspension du paiement et la réquisition.

Voir la FAQ.

 

 

Contrôle du comptable et TVA.

 

Le relèvement du taux de TVA de 5,5% à 7% de la loi de finances rectificative de 2011 est l’occasion de rappeler l’étendue du contrôle du comptable en matière de légalité fiscale. Le risque de mise en jeu de sa responsabilité est important ; la plus grande vigilance s’impose donc en ce début d’année. Un document de l’académie d’Aix-Marseille sur ce sujet permet de faire utilement un rappel.

 

 

Contrôle du comptable et légalité des actes.

 

Une question-réponse au Sénat éclaircissant ce point.

Voir aussi la jurisprudence.

 

 

 

... à suivre page suivante : les pièces justificatives de la dépense....

Les contrôles du comptable