Pièces justificatives 1


LES PIECES JUSTIFICATIVES DES DEPENSES ET RECETTES,

LES CONTRÔLES DU COMPTABLE


Les opérations liées à l’exécution des recettes et des dépenses prévues au budget incombent à deux personnes : au chef d’établissement, ordonnateur (mais le plus souvent c’est l’adjoint-gestionnaire qui en assure la réalisation), et à l’agent comptable.

La séparation entre ordonnateur et comptable implique bien sûr une coopération indispensable, mais qui doit rester respectueuse du champ de compétence de chacun.

Le gestionnaire doit fournir en temps utile au comptable en matière de dépenses et de recettes l’ensemble des pièces nécessaire au comptable pour exercer son contrôle ; ces pièces transmises doivent être conformes aux textes afin d’éviter les rejets ou les retards, et assurer ainsi une prise en charge immédiate et sécurisée des mandats et des ordres de recettes par l’agent comptable. Pour sa part, le comptable se doit de fournir au gestionnaire tous les documents nécessaires à sa gestion budgétaire (balance notamment) et de ne pas alourdir inutilement le travail du GM en lui demandant des pièces ou des procédures que la réglementation comptable n’exige pas. Sa connaissance des textes doit par ailleurs lui permettre de pouvoir justifier toute demande de pièces supplémentaires à l’ordonnateur et d’exercer sa fonction de conseil.

Le gestionnaire comme l’agent comptable doivent donc parfaitement connaître les textes et notamment ceux qui traitent des pièces que l’ordonnateur doit fournir au comptable pour qu’il puisse exercer son contrôle. La connaissance des pièces justificatives des recettes et des dépenses ne doit pas être l’apanage exclusif du comptable ; au contraire, elle concerne au premier chef le gestionnaire chargé de fournir les documents à l’appui des mandats et ordres de recettes ; le comptable se chargeant de les contrôler. La connaissance par le gestionnaire des règles rappelées dans cet article et de la liste des pièces justificatives des dépenses prévues par l’annexe 1 du Code générale des collectivités territoriales (CGCT) est donc une des bases du succès d’une collaboration harmonieuse.



I - Les pièces justificatives pour le paiement. Décret du 25 mars 2007.



LE texte de référence de tout comptable !

Paru au JO du 28/03/2007, le décret n° 2007-450 du 25/03/2007 modifiant le code général des collectivités territoriales (partie réglementaire) avec en annexe la liste des pièces justificatives des dépenses publiques locales s’appliquant aussi aux EPLE.


S’il est des textes que les comptables et les gestionnaires (sans parler des ordonnateurs) se doivent de connaître, ce sont bien ceux concernant les pièces justificatives des dépenses qui sont la base de tout mandatement.


Deux textes à connaître : l’instruction n° 07-024 MO du 30 mars 2007 relative aux pièces justificatives des dépenses du secteur public local. Cette instruction explicite les modifications induites par le nouveau décret sur les pièces justificatives de dépenses ; mais elle fait aussi le point sur de nombreuses questions que se posent les ordonnateurs et les comptables, notamment au niveau du contrôle. Elle rappelle aussi les bases du contrôle de la dépense publique en s’appuyant le cas échéant sur des exemples de jurisprudence. C’est donc un document incontournable qui a sa place avec le décret dans nos tiroirs à coté de la nomenclature comptable de GFC.

Autre texte, le décret n°2007-450 du 25 mars 2007 modifiant le code général des collectivités territoriales qui s’applique aussi aux EPLE et qui retrace la liste des pièces nécessaires à l’appui de chaque type de dépense. Une présentation plus agréable pour la liste des pièces justificatives de la dépense publique : là aussi, un exemplaire papier est bien entendu dans chaque tiroir d’intendance. Très utile, un lien pour avoir directement l’index de cette liste avec un accès direct à la rubrique concernée.


Ces textes vous seront nécessaires à chaque étape de vos paiements. La pièce que vous avez entre les mains a-t’elle toutes les mentions exigées  d’une facture ? La pièce produite par l’ordonnateur a-t’elle tous les éléments requis pour payer des frais de déplacement ? Etc...

Allez, un exemple : énonciations obligatoires des mentions devant figurer sur les factures ou mémoires (annexe C du décret) :

Aucun formalisme, autre que celui prévu par le code général des impôts, n'est exigé pour les factures ou les mémoires transmis à

titre de pièce justificative. Il suffit que les mentions suivantes y figurent explicitement :

1. Le nom ou la raison sociale du créancier ;

2. Le cas échéant, référence d'inscription au répertoire du commerce ou au répertoire des métiers ;

3. Le cas échéant, numéro de SIREN ou de SIRET ;

4. Date d'exécution des services ou de livraison des fournitures et désignation de la collectivité débitrice ;

5. Pour chacune des prestations rendues, la dénomination précise, selon le cas les prix unitaires et les quantités ou bien les prix

forfaitaires ;

6. Le montant et le taux de taxe sur la valeur ajoutée légalement applicable ou, le cas échéant, le bénéfice d’une exonération ;

7. Tous rabais, remises, ristournes ou escomptes acquis et chiffrables lors de l’opération et directement liés à cette opération.


A noter que l'arrêté en lettres ou en chiffres par l'ordonnateur du montant total à payer est obligatoire lorsqu'une modification a été opérée à la suite d'une erreur commise dans le montant de la facture ou du mémoire établi par le créancier.

Le décret n° 83-16 du 13 janvier 1983 modifié précise par ailleurs que les factures doivent être établies au nom de la collectivité débitrice ; la facture ne devra donc jamais être rédigée au nom d'une personne physique (intendant, documentaliste, professeur ou chef de travaux…). Exemple de jurisprudence : Mise en débet d'un comptable pour paiement d'une facture libellée au nom d'un tiers sans convention approuvée par une délibération exécutoire. (CRC Pays de Loire CAT 20.09.07 La Bréotière).


Lorsque les fournisseurs n'ont pas la qualité de commerçants, ce ne sont pas des factures mais des "mémoires" qui servent de pièces justificatives. Ces pièces doivent comporter les mêmes mentions que les factures, à l'exception, bien entendu, de celles relatives à l'inscription au registre du commerce, au numéro SIREN ou SIRET ou à l'indication de la TVA.


En fait, le métier de comptable public n’est pas si compliqué. Votre mandatement respecte ce texte ? Pas de problème. Les pièces indiquées ne sont pas produites ? Rejetez le mandat !

Le juge des comptes ne vous demandera pas plus... mais surtout pas moins !


Un document synthétique de l’académie d’Aix-Marseille (2007-2008).

Voir la FAQ.



Chronique :

J’ai écrit un article reprenant les principaux points de cette instruction du 30 mars. Vous y avez accès en cliquant sur le lien suivant : voir le fichier en PDF.

Les principaux points en sont les suivants :



Principes de la liste des pièces justificatives de dépenses.


L’instruction commence par reprendre les principes fondamentaux régissant la liste des pièces justificatives des dépenses publiques locales : principe de neutralité, principe d’exhaustivité et caractère obligatoire.


Principe d’exhaustivité.

Concernant le principe d’exhaustivité, le décret du 25 mars 2007 énonce toutes les pièces servant de justifications aux dépenses que les EPLE peuvent être amenés à effectuer. Ainsi, lorsqu’une catégorie de dépense est répertoriée dans la liste, les pièces justificatives nécessaires au paiement des dépenses correspondantes y sont toutes énumérées : c’est donc notre bible pour savoir quoi joindre à chaque mandatement.

De manière générale, il est possible d’indiquer que les comptables doivent toujours s’assurer que leur sont produites au minimum deux catégories de justification qui peuvent être contenues dans une même pièce justificative :

- celles fondant juridiquement la dépense (décision, convention, contrat, ordre de mission, etc.) ;
- celles établissant la validité de la créance et comportant les éléments de liquidation (facture, décompte, état détaillé, etc.).


Caractère obligatoire.

Ensuite, la liste des pièces justificatives est obligatoire. Elle constitue donc, pour les dépenses qu’elle référence, à la fois le minimum et le maximum exigibles par le comptable. Elle est opposable aux ordonnateurs, aux comptables et aux juges des comptes.

Le corollaire de ce caractère obligatoire est que les ordonnateurs (et donc les gestionnaires) doivent produire au comptable toutes les pièces prévues par la liste des pièces justificatives. Il ne leur est donc pas possible de substituer ou de supprimer, de leur propre chef ou en application d’une délibération ou d’un contrat par exemple, des justifications particulières autres que celles définies par cette liste.

Il faut attirer l’attention des comptables sur le fait que la production de certificats administratifs ne saurait valablement se substituer à une pièce justificative prévue par le décret. La  jurisprudence indique que la production d’un certificat administratif en substitution d’une pièce justificative s’analyse comme l’absence de production de cette dernière. Dans ce dernier cas, les comptables doivent suspendre le paiement pour absence ou insuffisance de pièces justificatives. Pour autant, rien ne s’oppose à ce que l’ordonnateur produise des pièces précisant et complétant, en tant que de besoin, celles prévues à la liste des pièces justificatives. Il convient également de faire attention à certaines natures de dépenses qui peuvent se voir re-qualifiées par le juge des comptes. A titre d'exemple, les sommes versées à des associations (FSE, AS, associations diverses) peuvent constituer, soit des subventions (nécessitant la production d'une délibération), soit des prestations de services, soit encore des cotisations).

Une note sur les certificats administratifs de l’ordonnateur.

Le métier de comptable d’EPLE n’est pas si compliqué que ça : les comptables doivent exiger toutes les pièces prévues par la liste des pièces justificatives et uniquement ces pièces ; cette règle ne souffre aucune exception. De même, le juge des comptes ne peut exiger que les contrôles des comptables soient effectués à partir de pièces non énumérées par la liste du décret.



Conditions d’application du décret du 25 mars 2007.


Une des principales innovations du nouveau texte porte sur la justification du service fait et la certification du caractère exécutoire des pièces justificatives.


La justification du service fait.

Il convient de rappeler qu’à l’occasion de la publication du décret du 2 avril 2003, a été supprimée l’obligation de signature par l’ordonnateur des pièces justificatives au titre de la justification du service fait. Il est surprenant de constater que nombre de comptables exigent encore la signature de l’ordonnateur, voir du gestionnaire sur les factures des mandatements, lorsqu’ils ne signent pas eux-mêmes ces pièces ! Bien entendu, rien n’empêche le gestionnaire d’utiliser son paraphe sur les factures pour savoir si la pièce a été ou non vérifiée par ses soins ; mais le comptable ne peut l’exiger et outre son caractère fastidieux, cette pratique n’est en aucun cas une garantie du service fait ou de vérification. En tout état de cause, le comptable ne pourrait de toute façon pas argumenter sur la présence d’une signature sur une pièce litigieuse.

Donc, soyons clairs, désormais l’article D.1617-23 du CGCT dispose que "la signature […] du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte justification du service fait des dépenses concernées".

Il convient cependant de distinguer cette justification du service fait de la certification du service fait. En effet, dans un premier temps, le comptable doit veiller à la justification du service fait. Dans l’hypothèse où le comptable dispose d’éléments induisant un "doute sérieux sur la réalité du service fait", il doit suspendre le paiement de la dépense correspondante sur le fondement des articles 12 et 13 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. Dans ce cas, il revient alors à l’ordonnateur soit d’apporter tout élément de nature à dissiper ce doute, soit de certifier sous sa responsabilité la réalité du service fait sur le fondement l’article 7 du décret précité. Cependant le comptable doit encore suspendre la dépense lorsqu’il a pu établir, au travers d’éléments matériels et formels en sa possession, que cette certification est inexacte.

Il est par ailleurs rappelé que, conformément à l'article D.1617-20 du CGCT, dans le cas où le comptable est réquisitionné par l'ordonnateur "il n'y a pas absence totale de justification du service fait au sens des articles ci-dessus lorsque l'ordonnateur établit, sous sa responsabilité, une attestation certifiant que le service a été fait et justifiant le droit au paiement correspondant". À contrario, si l’ordonnateur refuse de certifier le service fait dans cette même hypothèse, le comptable doit alors considérer qu’il y a absence totale de justification du service fait, et donc refuser de déférer à l’ordre de réquisition.

Nota : on peut rappeler que le principe posé par l’article 33 du décret de 1962 est que le paiement n’intervient après service fait ; mais on pourra utilement se reporter à l’instruction N° 10-003-M9 du 29 janvier 2010 qui précise les dérogations à ce principe en vertu d’un texte réglementaire ou les assouplissements à cette règle.


Sur l’attestation du service fait par la signature par l’ordonnateur des bordereaux de mandats et recettes : doc de Lille (2007).


La certification du caractère exécutoire des pièces jointes.

Mais la nouveauté se situe au niveau de la certification du caractère exécutoire des pièces jointes. En effet, le nouveau décret de 2007 supprime l’obligation de signature par l'ordonnateur de chaque acte transmissible au titre de la certification du caractère exécutoire de ces pièces justificatives vis-à-vis du comptable. L’article D.1617-23 du CGCT dispose que "la signature […] du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte certification du caractère exécutoire des pièces justifiant les dépenses concernées".

En l'espèce, il ne s'agit pas de supprimer tout contrôle du comptable sur la certification du caractère exécutoire de certaines pièces justificatives émises par l’ordonnateur. Le principe de la certification du caractère exécutoire reste inchangé, seule la forme de la certification est simplifiée. En conséquence, ce contrôle du comptable est maintenu ;et le comptable qui peut établir que la certification du caractère exécutoire est inexacte, doit suspendre le paiement de la dépense correspondante sur le fondement de l’article 37 du décret du 29 décembre 1962.

En définitive, l’article D. 1617-23 du CGCT confère la portée juridique suivante à la signature du bordereau de mandats par l’ordonnateur :

-  validation de tous les mandats de dépenses compris dans le bordereau ;

-  justification du service fait pour toutes les dépenses résultant de ces mêmes mandats ;

- certification du caractère exécutoire de l'ensemble des pièces justificatives jointes aux mêmes mandats.

En conséquence, la présence de la seule signature de l’ordonnateur ou de son délégataire sur le  bordereau de mandat atteste juridiquement le service fait des dépenses concernées et le caractère exécutoire des pièces qui y sont jointes. Le comptable n’a donc pas à exiger que cette double attestation fasse l’objet de mentions supplémentaires ni dans le corps du bordereau de mandats, ni dans le corps de chaque mandat.


La même mesure de simplification a été retenue pour les bordereaux de titres de recettes. Le même article D.1617-23 du CGCT précise que « la signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoire les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L.252A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4 et D. 3342-11 du code général des collectivités territoriales ». Reste à attendre que cette disposition soit reprise par GFC pour les ordres de recettes qui pour l’instant nécessitent toujours pour le logiciel les signatures du comptable et de l’ordonnateur.


La production d’une copie des pièces justificatives est admise.

S'agissant de factures et mémoires, la production de factures ou mémoires justificatifs de dépenses, sous forme de photocopie, peut être acceptée. Une exception cependant : en cas de cession ou de nantissement de créances afférent à un marché public l’original de l’exemplaire unique ou du certificat de cessibilité doit impérativement être produit au comptable public par le cessionnaire ou le titulaire du nantissement sans qu’il soit possible de lui substituer une copie.

Le fait que l’ordonnateur atteste le service fait et le caractère exécutoire des pièces justificatives justifie également que les pièces justificatives puissent être des copies. De même, en environnement dématérialisé, la distinction de l’original et de la copie ne peut s’appréhender de la même façon que pour les pièces sur support papier.

De ce point de vue, il est précisé que le décret du 1er octobre 2001 a supprimé la certification conforme des copies de documents délivrés par les autorités administratives ; et qu’une instruction du 3 mai 2002 a supprimé cette certification conforme de documents par les ordonnateurs. Le décret n°2003-301 du 2 avril 2003 a confirmé cette mesure pour les pièces justificatives des dépenses des collectivités et établissements publics locaux, et l’instruction du 30/03/2007 l’a rappelée.

A noter qu’une « facture proforma » n’est qu’un document provisoire dépourvu de caractère contractuel, et destinée à être remplacée par la facture définitive qui seule constitue une pièce justificative.



Pour information et comparaison :

Arrêté du 20 décembre 2013 portant nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l'Etat.


Archives : l’ancien texte sur les pièces justificatives : décret du 2 avril 2003 et Instruction codificatrice du 23-7-2003 ; pour répondre éventuellement à des observations de la CRC.



Voir page suivante la suite de l’analyse de ce décret et notamment les contrôles du comptable...

Les pièces justificatives des dépenses publiques locales, et donc des EPLE

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