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Les personnels (5)
Les délégations I - La délégation . I.1 - Délégation : généralités. Une fiche sur le site de l’ESEN qui explicite ce principe. Une analyse compléte dans la «Lettre d’Information Juridique», pages 13 à 17, (2012) Remarques générales. - on ne délègue pas une compétence juridique qu'on ne possède pas ; - on ne peut pas subdéléguer une délégation de signature ; - on peut déléguer un pouvoir d'ordonnancement, sauf à un agent comptable ; - la délégation est révocable à tout moment ; - la délégation est valable si elle est prévue par un texte ; - la délégation est valable si elle n'est pas interdite par un texte ; - la nature des opérations relevant de la délégation et éventuellement sa durée doivent être précisées dans l'acte ; - pour que la délégation soit opposable aux tiers, il faut que l'acte ait fait l'objet d'une publicité. I.2 - Les types de délégations. Il existe deux sortes de délégation : - la délégation de compétence qui entraîne un transfert de compétence d'une autorité à une autre. Exemple : la délégation du conseil d'administration à la commission permanente. Cette délégation de compétence signifie qu'il y a dessaisissement de l'autorité délégante, tant que dure la délégation ; - la délégation de signature qui entraîne un allègement du travail du délégant, qui conserve la responsabilité des actes signés par les délégataires. À la différence du cas précédent, elle ne fait pas perdre à son auteur l'exercice de sa compétence. La délégation de compétence. L'autorité délégante se dessaisit d'un pouvoir au profit d'une autre autorité. Le délégataire se trouve alors investi de nouvelles prérogatives, tant que dure la délégation. À la différence de la délégation de signature, le transfert de pouvoir se fait de façon impersonnelle, donc au bénéfice du titulaire d'un poste (peu importe celui qui l'occupe). L'exemple le plus connu concerne la délégation du conseil d'administration à la commission permanente (articles L421-4 et R421-22 du code de l'éducation). L'observation des règles de délégation est importante notamment en ce qui concerne les actes administratifs. Ceux-ci peuvent être frappés de nullité s' il y a mélange des sphères de compétences. Dans ce domaine, le délégataire doit respecter les règles de forme (composition, convocation, quorum), de consultation, de compétence, de communication. Il y aura d'ailleurs intervention des autorités de contrôle qui veilleront au respect des règles. La délégation de signature. Le chef d'établissement peut déléguer sa signature. La délégation sauf pour l'ordonnancement est automatique en cas d'empêchement du chef d'établissement. La délégation doit être autorisée par les textes, écrite et publiée. C'est une décision administrative. La délégation de signature est personnelle. Elle n'est plus valable dès qu'il y a un changement du délégant ou du délégataire. La délégation de signature pour ordonnancement peut être donnée à l'adjoint et au gestionnaire (dans son domaine de compétence). Elle n'est pas automatique. En l'absence de délégation, c'est l'autorité académique qui désigne l'ordonnateur remplaçant. De même, le chef d'établissement peut recevoir la délégation du recteur ou du directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN) en matière d'attribution des congés maladie et maternité des personnels administratifs, techniques, sociaux et de santé (ATSS) (sauf pour les personnels relevant des collectivités territoriales). La délégation n'exonère pas le délégant de sa responsabilité. Il s'agit uniquement de désigner une personne dûment autorisée à agir, afin de réaliser une partie de la charge de travail du délégant. Autres délégations. Elle peut être statutaire (adjoint en cas d'absence ou d'empêchement du chef). Elle relève de la seule décision volontaire du chef d'établissement. Il s'agit de mandater un délégataire qui agira au nom du délégant pour coordonner ou conduire des actions en son nom. Ce type de délégation peut être permanent (et devrait alors être articulé avec la lettre de mission) ou provisoire (le temps d'une action). Une "bonne" délégation doit être écrite, publiée, clairement limitée, prévoir des modalités de compte-rendu et plus généralement un mode de management adapté aux deux parties (mandants et mandataires). Confier l'animation d'un conseil de classe, la présidence d'un conseil d'administration (CA), la conduite complète d'une animation pédagogique, d'un projet d'équipement, d'un diagnostic de fonctionnement et de propositions constituent des délégations du chef d'établissement. II - La délégation du conseil d’administration au chef d’établissement-ordonnateur. II.1 - Texte fondant la délégation. Article R.421-20 du code de l’Education : « En qualité d'organe délibérant de l'établissement, le conseil d'administration, sur le rapport du chef d'établissement, exerce notamment les attributions suivantes : (...) 6° Il donne son accord sur : d) La passation des marchés, contrats et conventions dont l'établissement est signataire, à l'exception : - des marchés qui s'inscrivent dans le cadre d'une décision modificative adoptée conformément au 2° de l'article R. 421-60 ; - en cas d'urgence, des marchés qui se rattachent à des opérations de gestion courante dont le montant est inférieur à 5 000 euros hors taxes pour les services et 15000 euros hors taxes pour les travaux et équipements ; - des marchés dont l'incidence financière est annuelle et pour lesquelles il a donné délégation au chef d'établissement. (…) » II.2 - Analyse du texte. Le conseil d’administration a donc la compétence pour autoriser la signature des contrats, conventions et marchés publics. En théorie chaque contrat, convention et marché doivent lui être soumis avant que l’ordonnateur-chef d’établissement puisse les signer. Or 98 % de nos bons de commande sont des marchés publics, quelque soit leur montant (même dès un euro) ; tous nos bons de commande devraient donc être présentés au CA pour validation avant envoi. Conscient de l’impossibilité de réunir le CA en continu pour approuver les marchés, le code de l’Education prévoit une délégation donnée au chef d’établissement pour signer les bons de commande avec la limite indiquée. Le conseil d’administration peut donner délégation au chef d’établissement pour les marchés publics dont l’incidence financière est annuelle. Avec cette rédaction de l’article R421-20, la gestion des commandes au sein de l’EPLE est simplifiée. On peut rappeler qu’un marché public est un contrat administratif conclu à titre onéreux entre un organisme public (un EPLE par exemple) et un fournisseur ou un prestataire (voir un autre EPLE) pour répondre à ses besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services. Et si tous les contrats publics ne sont pas des marchés publics, la quasi-totalité des contrats écrits d’un EPLE sont des marchés publics à l’exception de quelques conventions. On notera que la dérogation de l’article du code ne concerne que les marchés. Les contrats ou conventions qui ne seraient pas des marchés publics doivent donc être obligatoirement présentés au CA. Bien que cela ne soit pas obligatoire, il semble important de faire voter cette autorisation à chaque renouvellement du conseil d’administration. Ainsi, les membres nouvellement nommés se prononceront expressément sur la délégation d’une compétence qui leur revient de droit. Cependant, afin éviter toute interruption dans le fonctionnement matériel de l’EPLE, cette délégation sera valable jusqu’à l’obtention du caractère exécutoire de l’autorisation donnée par le nouveau CA. Cette autorisation permet, sauf encadrement spécifique, au chef d’établissement de signer toute commande dans les limites a) des crédits ouverts au budget et b) des dispositions des textes relatifs aux marchés à procédures adaptées, soit 214.000 HT (au 01.01.20) pour les fournitures et services et 5 350 000 HT pour les travaux. Toutefois, le CA pourra limiter cette délégation par exemple dans son montant, sa durée, la nature des marchés auxquels elle s’applique. II.3 - Notion d ’incidence financière annuelle. Il faut entendre par «annuel» un marché qui s'exécute dans le cadre de l'exercice budgétaire en cours, alors qu'un marché à cheval sur 2 exercices, par exemple qui débute en mars 2019 et se termine en mars 2020 sera considéré comme pluriannuel. De même, un marché qui s'exécute durant l'exercice mais dont la reconduction est tacite est un marché pluriannuel. Or, un marché pluriannuel n’est pas concerné par la délégation de l’article R421-20 et doit donc être soumis à l’approbation du CA avant signature par le chef d’établissement. Cette notion de marché pluriannuel ne va pas sans poser un certain nombre de difficultés dans la gestion des abonnements qui sont rarement sur une année civile. Afin de pallier cet inconvénient, la DAF considère toutefois, « qu’un marché qui s'exécute sur deux exercices, mais qui est payé dans sa totalité avant service fait conformément à la réglementation en vigueur (paragraphes 14311 et 14312 de l'instruction M9.6), et dont la reconduction est expresse pourra être considéré comme annuel, afin de faciliter la gestion des abonnements par exemple ». Cette précision figure dans un courrier de la DAF du 14/02/13 qui vient préciser certains points. Ce courrier rappelle notamment la portée de l'autorisation pouvant être donnée au chefs d'établissement, et explicite comment il faut entendre les termes d'« incidences annuelles ». Toutefois - et à titre personnel - il me semble que cette interprétation dans une simple note n’est pas de nature à assurer la nécessaire sécurité juridique du comptable auquel le juge des comptes pourrait fort bien reprocher l’absence d’acte du CA autorisant le CE à passer les marchés pluriannuels ; c’est pourquoi je préfère disposer d’un acte de ce type : « Le conseil d’administration autorise le chef d’établissement à passer les marchés d’abonnement à des revues, des logiciels ou des sites internet dont l’incidence annuelle est à cheval sur deux exercices comptables, selon la liste jointe » ; et donc lister les marchés concernés (bref le même principe que celui utilisé pour les contrats reconductibles ou pluriannuels) . A noter que pour les marchés à cheval sur 2 exercices qui ne rempliraient pas les conditions (paiement avant service fait, reconduction expresse,…), la DAF préconise aussi une délibération spécifique car cela porte sur des marchés à tacite reconduction et qu’un CA pourrait bien s’opposer au renouvellement de tel ou tel contrat. L’autorisation est bien donnée pour les 2 exercices (on ne revote pas en 2020 pour les 3 mois restants sur l’abonnement). II.4 - Conséquence en matière de contrôle du comptable. L’assemblée délibérante a autorisé le chef d’établissement à signer les marchés ; dans cette perspective, l’agent comptable comme auparavant, n’a pas à s’assurer du respect des procédures de passation des marchés qui relèvent de la seule responsabilité de l’ordonnateur. Il doit toutefois procéder aux contrôles qui lui incombent expressément, conformément aux dispositions des articles 19 et 20 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012, relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, et vérifier que les pièces justificatives prévues à l’annexe 1 de l’article D.1617-19 du code général des collectivités territoriales lui ont bien été communiquées par l’ordonnateur. Il s’agit notamment de la délibération du conseil d’administration autorisant le chef d’établissement à conclure les marchés, qui sera jointe au 1er mandatement de l’exercice. On rappellera par ailleurs, que le comptable peut, en tant que conseiller de l’ordonnateur, formuler des observations en cas d’erreur manifeste (Cf. instructions n°10-020-M0 du 6 août 2010, devoir d’alerte dans le secteur public local, et n°10-028-M0 du 22 novembre 2010, contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en matière de commande publique). Voir la rubrique du site sur « Le contrôle du comptable » pour une analyse compléte. II.5 - Des propositions de rédaction de délégation. A l’heure actuelle (06/20) la rédaction de l’acte de Dém’act est obsolète car il ne vise pas le code de la commande publique. Cela dit les rédactions de l’acte proposé au CA peuvent être à titre d’exemple : « En application de l’article R421-20 du code de l’Education, Le Conseil d’administration donne délégation au chef d’établissement pour la passation des marchés : - Qui s’inscrivent dans la limite de ……….( par exemple dans la limite des crédits ouverts au budget, ou bien dans la limite d’un montant fixé par le conseil d’administration) - Dont l’incidence financière est annuelle et qui ne dépasse pas les limites fixées par le Code de la commande publique pour les marchés à procédure adaptée. » ou : « En application de code de l'article R421-20 du code de l’éducation, le conseil d’administration donne délégation au chef d’établissement pour la passation des marchés qui s’inscrivent dans la limite des crédits ouverts au budget, et dont l'incidence financière est annuelle et ne dépasse pas les limites fixées par le Code de la commande publique pour les marchés à procédure adaptée. » ou : « En application de code de l'article R421-20 du code de l’éducation, le conseil d’administration donne délégation au chef d’établissement pour la passation des marchés qui s’inscrivent dans la limite des crédits ouverts au budget, et dont l'incidence financière est annuelle et ne dépasse pas XXX HT pour les marchés de fournitures, de services et de travaux. » III - Délégation du CA à la CP. Voir cette rubrique du site. Article R421-20 (liste des délégations possibles du CA à la CP, alinéa 6 à 10 et alinéa 12) et article R421-22 (délégation du conseil d'administration à la commission permanente ) IV - Délégation de signature du chef d’établissement. IV.1 - Texte. Le décret n° 2011-1716 du 1er décembre 2011, repris à l’article R.421-13 du code de l’Education, précise à son alinéa III : « Le chef d'établissement peut déléguer sa signature à chacun de ses adjoints. En cas d'absence ou d'empêchement, le chef d'établissement est suppléé par le chef d'établissement adjoint, notamment pour la présidence des instances de l'établissement. En cas d'absence ou d'empêchement du chef d'établissement, lorsque celui-ci n'a donné aucune délégation à cet effet, l'autorité académique nomme un ordonnateur suppléant qui peut être le chef d'établissement adjoint ou l'adjoint gestionnaire, sous réserve que celui-ci ne soit pas l'agent comptable de l'établissement, ou le chef d'un autre établissement. » En application du code de l’Education seuls le chef d’établissement, et avec délégation, un chef d’établissement adjoint et un gestionnaire (avec certaines restrictions) peuvent signer des bons de commande, des contrats ou des conventions. Ainsi il est impossible de déléguer la signature de bons de commande à un CPE, un DDFPT, ou un personnel d’intendance non gestionnaire ; le bon de commande peut être une PJ exigible par le comptable et si une personne non habilitée le signe il devra y avoir rejet du mandat. A noter qu’il n’y a pas de possibilité de sub-délégation, même pour les commandes alimentaires, par exemple à un personnel d’intendance, qui serait faite par un gestionnaire qui aurait reçu lui-même délégation de la part de l’ordonnateur. IV.2 - Délégation au gestionnaire-comptable. Extrait de la circulaire du 30.09.05 parue au BO n° 36 : « Le chef d’établissement peut déléguer sa signature, y compris pour l’exercice des fonctions d’ordonnateur, à son ou à ses adjoints, ainsi qu’au gestionnaire dans son domaine de compétences. Cependant, un gestionnaire qui est également agent comptable de l’établissement ne peut recevoir de délégation de signature pour les actes relevant de l’ordonnateur.Il est rappelé qu’une délégation de signature est consentie, lorsqu’un texte réglementaire l’autorise (ce qui est le cas en l’occurrence), à une autorité nominativement désignée et qu’elle prend fin lorsque le délégant ou le délégataire quitte ses fonctions. L’acte portant délégation doit définir précisément l’étendue des compétences déléguées, étant précisé que la délégation de signature ne fait pas perdre à son auteur l’exercice de sa compétence (elle a pour objectif de le décharger d’une partie de sa tâche matérielle). L’acte portant délégation doit être publié pour être exécutoire. L’affichage sur des panneaux destinés à l’information des usagers peut constituer une modalité de publication suffisante. » Concernant le gestionnaire-comptable , cette formulation appelle des observations complémentaires, cf une lettre du 8 août 2011 du ministère : Les dispositions de la circulaire 88-079 du 28 mars 1988 portant organisation économique et financière des EPLE n’est pas remise en cause : la signature du gestionnaire sur les bons de commande est suffisante lorsqu’une décision d’engagement a été prise préalablement par l’ordonnateur (marché à bon de commande, menu …). Cette signature est possible lorsque le gestionnaire est également agent comptable de l’établissement, compte tenu de la situation particulière des EPLE, l’agent comptable est statutairement le gestionnaire de l’établissement siège de l’agence. En revanche, conformément au paragraphe 132 relatif aux fonctions du gestionnaire, un gestionnaire agent comptable ne peut en aucun cas attester le service fait pour le compte de l’ordonnateur. Lorsque le gestionnaire n’est pas l’agent comptable de l’établissement une délégation du chef d’établissement au gestionnaire, qui seconde le chef d’établissement dans ses tâches de gestion financière, est possible pour tous les actes relevant de l’ordonnateur (engagements, certification du service fait, liquidations mandatements, titres de recettes). Par contre la délégation au gestionnaire qui assure les fonctions de comptable ne pourra inclure les documents liés à la phase d’ordonnancement (bordereaux de mandats, des ordres de reversements, des ordres de recettes et d’annulation de recettes et des ordres de paiement de l’ordonnateur - compte 4668) afin de respecter le principe de la séparation ordonnateur - comptable ; voir à ce sujet une lettre du 8 août 2011 du ministère. IV.3 - Délégation au gestionnaire-régisseur. Un message Rconseil 2015 - 310 (Régies - Délégation de signature) a rappelé en 2015 la problématique du respect de la séparation ordonnateur / comptable lorsqu’on a un gestionnaire délégataire qui exerce les fonctions de régisseur. « Nous rappelons que l'interdiction du cumul des fonctions est une disposition de l’instruction codificatrice 05-042-M9-R du 30 septembre 2005 relative aux régies de recettes et régies d'avances des établissements publics nationaux et des établissements publics locaux d'enseignement qui précise qu"'il est formellement proscrit de confier les fonctions de régisseur à un agent exerçant les fonctions d'ordonnateur ou ayant reçu délégation à cet effet." Toutefois, dans le cas des EPLE, comme nous l'a confirmé la DGFiP et comme précisé dans l'IC M9.6, un agent peut être à la fois régisseur et ordonnateur délégué lorsqu'il n'exerce pas ses deux fonctions sur les mêmes natures de recettes et dépenses. Dans ce cas, il est impératif que la délégation de l'ordonnateur précise explicitement le champ des compétences déléguées. Vous trouverez ci-dessous des exemples susceptibles d'éclairer cette procédure : 1 - dans le cas d'un voyage scolaire, un régisseur de recettes - ordonnateur délégué qui encaisse la participation des familles ne pourra pas signer l'ordre de recettes qui s'y rattache, 2 - dans le cadre des dépenses au comptant, un régisseur d'avances - ordonnateur délégué ne pourra pas signer le bordereau de mandats concernant ces dépenses. 3 - le régisseur - ordonnateur délégué pourra toutefois signer les ordres de recettes et les bordereaux de mandats pour toutes les dépenses et les recettes qui ne sont pas précisément spécifiées dans l'acte de régie. » Mais depuis ce message-conseil, l’ article 9 de l’arrêté du 18 août 2020 est venu bouleverser la donne en précisant que «par dérogation à l' article 3 du décret du 7 mai 2020 susvisé, les fonctions de régisseurs peuvent être exercées par l'ordonnateur d'un établissement public local d'enseignement ou d'un centre de ressources, d'expertise et de performance lorsque l'organisme est doté de cinq agents administratifs ou moins». La même problématique que le message de 2015 exposait pour le gestionnaire ayant délégation semble être levée avec cet arrêté. IV.4 - Délégation et gestion des commandes alimentaires. La note de la DAF du 09/09/13 indique que la signature du menu ne peut être considérée comme un engagement dispensant d’établir des bons de commande ; et que ni l’agent-chef, ni le cuisinier ou le magasinier ne peuvent avoir délégation pour passer commande. Il est précisé qu’il ne peut y avoir de sub-délégation pour un adjoint au gestionnaire qui aurait reçu délégation de la part de l’ordonnateur pour les commandes alimentaires. La note précise également les règles de la délégation à un gestionnaire qui est également comptable. Elle évoque aussi les «cadeaux» fait par les fournisseurs et le délit de favoritisme dans le cadre des marchés de denrées alimentaires. Enfin elle donne des conseils en matière de procédure à respecter pour les commandes alimentaires IV.5 - Actes et délégations. Des exemples d’imprimés pour des délégations de signature : Délégation (exemple 1) : un modèle de délégation globale pour un adjoint chef d’établissement, facilement adaptable pour un gestionnaire. Délégation (exemple 2) : un modèle de base. La ou les délégations portant sur des actes de l’ordonnateur doivent déterminer précisément le champ de la délégation (nature, montants éventuellement) : diverses configurations sont en effet envisageables, notamment en fonction de l’importance de l’établissement. Une délégation de signature ne peut pas être totale. Ces délégations doivent être communiquées à l’agent comptable, lequel doit, en application de l’article 12 du décret 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique, contrôler la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué. Le chef d’établissement conserve en tout état de cause l’entière responsabilité des actes qui sont signés par leurs délégataires, dans la mesure il s’agit d’une délégation de signature et non d’une délégation de pouvoir. Il est rappelé qu’une délégation de signature est consentie, lorsqu’un texte réglementaire l’autorise (ce qui est le cas en l’occurrence), à une autorité nominativement désignée et qu’elle prend fin lorsque le délégant ou le délégataire quitte ses fonctions. L’acte portant délégation doit définir précisément l’étendue des compétences déléguées, étant précisé que la délégation de signature ne fait pas perdre à son auteur l’exercice de sa compétence (elle a pour objectif de le décharger d’une partie de sa tâche matérielle). L’acte portant délégation doit être publié pour être exécutoire. L’affichage sur des panneaux destinés à l’information des usagers peut constituer une modalité de publication suffisante.” . .
Délégation pour les bons de commande En application du code de l’Education seuls le chef d’établissement, et avec délégation, un chef d’établissement adjoint ou un gestionnaire (avec certaines restrictions) peuvent signer des bons de commande, des contrats ou des conventions.
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